Vai Satversmei jāsargā augstskolu autonomija?

edvards_JVŠī raksta mērķis ir analizēt, vai augstskolu autonomija ir pietiekami nostiprināts institūts Latvijā, iepazīstoties ar augstskolu autonomijas jēdzienu, noskaidrojot autonomijas tiesisko regulējumu un sniedzot ieteikumus autonomijas stiprināšanā.

Mūsdienās ir svarīgi, lai augstskolās, kuras aktīvi piedalās aktuālu valsts un sabiedrības problēmu pētīšanā un risināšanā, pastāvētu atbilstoša rīcība un izpratne par tiesiskumu un tiesiska iekšējā pārvalde. Augstskolu autonomijas ietvaros augstskolas darbojas brīvi, tādēļ ir svarīgi, lai visa augstskolas pārvalde notiek demokrātiski un pārdomāti. Demokrātiskas pārvaldes sistēma augstskolās ir būtiska, jo tā aptver gan ievērojamus finansiālos resursus, gan lielus darbaspēka resursus, gan studējošo resursus, gan zinātniskos sasniegumus.

Sabiedrībā ir izplatīts viedoklis, ka augstskola ir valsts valstī, tādēļ ir ļoti būtiski, vai studējošie attīsta savas akadēmiskās un profesionālās iemaņas demokrātiskā vidē, lai nākotnē tiem, esot arī valsts pārvaldes vai aktīvās sabiedrības daļas pārstāvjiem, būtu radusies pareiza izpratne par demokrātiju.

Augstskolu autonomija – augstskolu un valsts attīstības garants

Visā pasaulē ar vārdu "augstskola" saprotama izglītības iestāde, kurā studējošie apgūst augstāko izglītību kādā konkrētā studiju programmā, kas ietekmēs šo studējošo profesijas izvēli, karjeru un visu atlikušo dzīvi, darbojoties kādā nozarē. Latvijas enciklopēdiskajā vārdnīcā norādīts: "Augstskola – augstākā izglītības iestāde, kurā studenti apgūst akadēmisko un (vai) profesionālo studiju programmu. Augstskolā līdztekus studijām un mācībām tiek nodrošināta iespēja nodarboties ar pētniecību un (vai) tehnisko vai mākslas jaunradi."1

Tā kā augstskolas izvēle un studiju programmas apgūšanas izvēle nereti nozīmē cilvēka turpmāko profesiju un arī lielu pievienoto vērtību vēlāk radīt un ieviest tehnoloģijas produktus un pakalpojumus ar augstu pievienoto vērtību, veicinot inovatīvu tautsaimniecības un valsts turpmāko attīstību,2 ir būtiski, ka studijas un zinātniskā darbība ir neatkarīgas un pastāv akadēmiskā brīvība, kuru nedrīkst ierobežot vai kā citādi ietekmēt. Demokrātisku valstu augstskolas veicina demokrātiskas valsts izpratni un gatavo pilsoņus demokrātiskai pilsoniski aktīvai sabiedrībai, attīstot inteliģenci, veidojot diskusiju kultūru, iesaistot arī augstskolas pārvaldē.

Augstskolu autonomija izpaužas dažādos aspektos, piemēram, institucionālajā, finansiālajā un personāla neatkarībā, akadēmiskajā brīvībā. Lai to realizētu, katra demokrātiska valsts nosaka savu augstskolu brīvības no valsts pārvaldes iestādēm un valdības pakāpi.3 Pārsvarā augstskolu autonomija Eiropas Savienības valstīs ir noteikta augstākās izglītības reglamentējošos normatīvos aktos likumu līmenī, taču, piemēram, Lietuvas Republika to paredzējusi Lietuvas Republikas Konstitūcijas 40. panta trešajā daļā, kas nosaka, ka augstskolas ir autonomas.4 Šāda norāde Lietuvas Konstitūcijā ir iekļauta apzināti, jo konstitūcijas grozījumi nav tik viegli izdarāmi kā jebkura cita likuma grozījumi. Tā kā valstis pārvalda politiķi, tad šāda norāde par augstskolu neatkarību valsts konstitūcijā nozīmē stiprinātu politiskās ietekmes nepieļaujamību uz augstskolu darbību, tajā skaitā studiju procesu un zinātni.

Augstskolu autonomijas mērķis visās tās iespējamajās izpausmēs galvenokārt nozīmē augstākās izglītības iegūšanu bez politiskās ietekmes, nodrošinot objektīvu un kvalitatīvu studiju procesu. Studiju procesa nodalīšanu no politiskajiem procesiem paredz arī Eiropas Studentu apvienības izstrādātā Studentu tiesību harta, kas nosaka par nepieļaujamu studentu diskrimināciju politiskās pārliecības dēļ.5 Šādi valsts politika tiek šķirta no augstskolu darbības jebkurās tās izpausmēs. Augstskolu neatkarība no politikas ir būtisks pamats augstskolu autonomijai.6

Viena no autonomijas izrietošajām tiesībām ir veidot savu personālu.7 Savukārt Latvijā Augstskolu likuma 4. panta pirmā daļa nosaka, ka visas augstskolas Latvijā ir autonomas izglītības un zinātnes institūcijas ar pašpārvaldes tiesībām. Šīs pašpārvaldes tiesības ir īpaši nostiprinātas Augstskolu likuma 10. panta trešajā daļā un katras augstskolas satversmē (visas valsts dibināto augstskolu satversmes apstiprina Saeima ar speciālajiem likumiem, izņēmums ir Latvijas Nacionālā aizsardzības akadēmija, kuras satversme apstiprināma Ministru kabinetā).8

Augstskolu autonomija tiek īstenota ar augstskolas iekšējiem cilvēku resursiem, jo augstskolas personāls piedalās lēmējinstitūciju darbā. Nīderlandes augstskolām tiesiskais regulējums nosaka, ka vēl bez lēmējinstitūcijām, kuras veido augstskolas personāls, pastāv arī augstskolu valdes, kurās ir Izglītības ministrijas izvēlēti pārstāvji, šīs valdes ir starp svarīgākajiem lēmējiem par augstskolu darbību.9

Augstskolu autonomijas nosargāšanas pamats

2011. gada pavasarī un vasarā Latvijas Republikas Saeima izskatīja likumprojektu "Grozījumi Augstskolu likumā". Par atbildīgo komisiju darbam ar šo likumprojektu tika nozīmēta Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisija. Likumprojekta "Grozījumi Augstskolu likumā" (Nr. 64/Lp10) priekšlikumu tabula ietvēra 99 priekšlikumus Saeimas darbam trešajā lasījumā, no kuriem vairākus bija iesnieguši deputāti un toreizējā kultūras ministre. Lai arī šie priekšlikumi un idejas, šķiet, nav starp pašreizējām nozīmīgākajām aktualitātēm sabiedrībā, tomēr šīs idejas joprojām dzīvo un augstākās izglītības nozares diskusijās ar politiķiem nereti tiek aktualizētas, piemēram, Latvijas Nacionālais attīstības plāns 2014.–2020. gadam nosaka Latvijas augstskolu pārvaldības sistēmas efektivitātes palielināšanu.10

Ar šo priekšlikumu palīdzību toreiz politiķi vēlējās izveidot likuma 16. panta redakciju, piešķirot augstskolas padomnieku konventam tiesības lemt finanšu u.c. būtiskus jautājumus, pārņemot tos no augstskolu senātiem. Padomnieku konventā bija paredzēts ievērojams skaits ministriju virzītu pārstāvju, līdzīgi kā Nīderlandē – augstskolu valdēs. Saeima šos priekšlikumus noraidīja.11 Līdzīga redakcija normatīvajos aktos 2009. gadā tika ieviesta Lietuvas Republikā, kur izveidoja augstskolu padomes ar būtisku ministriju virzīto pārstāvju īpatsvaru, kas pārņēma augstskolu senātu lemšanas iespējas visos saimnieciskajos jautājumos, atstājot senātu kompetencē tikai lemšanas iespējas par akadēmiskajiem jautājumiem. Šādā veidā augstskolas kļuva vairāk kontrolētas finansiālajā aspektā un tika radīts finansiālās un institucionālās autonomijas apdraudējums.12

Augstskolu autonomijas mērķis visās tās iespējamajās izpausmēs galvenokārt nozīmē augstākās izglītības iegūšanu bez politiskās ietekmes, nodrošinot objektīvu un kvalitatīvu studiju procesu.

2011. gada 22. decembrī Lietuvas Konstitucionālā tiesa, pārbaudot attiecīgā Lietuvas Zinātnes un studiju likuma normu atbilstību Lietuvas Republikas Konstitūcijas 40. panta trešajai daļai, secināja, ka šādu augstskolu padomju veidošana, kuru dalībniekus ieceļ ārpus augstskolas un ne no augstskolas personāla demokrātisku vēlēšanu procesā, ir pretēja konstitūcijai un augstskolu autonomijas principam. Lietuvas Konstitucionālā tiesa atcēla Lietuvas Zinātnes un studiju likuma attiecīgās normas,13 no kā var secināt: ir būtiski, ka augstskolu lēmējinstitūciju sastāvus veido augstskolas personāls, kas ir augstskolas personāla pašpārvaldes tiesības – augstskolu autonomija rada pašpārvaldes tiesības.

Saskaņā ar tiesību pozitīvismu augstskolu autonomijas jēdziena izpratne ir tāda, kādu to skaidro attiecīgie normatīvie tiesību akti, un Augstskolu likuma 4. panta pirmā daļa noteic: "Augstskolas ir autonomas izglītības un zinātnes institūcijas ar pašpārvaldes tiesībām. Augstskolu autonomiju raksturo varas un atbildības sadale starp valsts institūcijām un augstskolu vadību, kā arī starp vadību un akadēmisko personālu."

Lietuvas Zinātnes un studiju likuma 7. panta pirmā daļa paredz: "Augstskolas ir autonomas savā akadēmiskajā, administratīvajā, ekonomiskajā un finanšu pārvaldības darbībā, balstoties uz pašpārvaldes un akadēmiskās brīvības principu. Saskaņā ar augstskolu autonomiju Lietuvas Konstitūcija, šis likums un citi likumi paredz augstskolu atbildību pret sabiedrību un juridiskās personas dibinātājiem."14 Tāpat kā Lietuvas Konstitūcija, arī Itālijas Konstitūcija nosaka augstskolu autonomiju – tās 33. panta sestā daļa paredz: "Augstskolām, universitātēm un akadēmijām ir autonomija izdot normatīvos aktus valsts normatīvajos tiesību aktos noteiktajās robežās."15

Itālijā nesen veikta augstskolu pārvaldības sistēmas maiņa, gan sadalot pārvaldību akadēmiskajā un administratīvajā, gan piesaistot locekļus lēmējinstitūcijās no ārpuses. Ar akadēmiskajiem jautājumiem nodarbojas augstskolas senāts, taču ar administratīvajiem – valde.16 Ārpus augstskolas piesaistītie locekļi valdē ir vairākumā,17 kas samazina autonomiju. Itālijas augstskolu pārvaldības sistēmas maiņa bija paredzēta autonomijas stiprināšanai (vismaz publiski tā ticis skaidrots), bet patiesībā šīs pārmaiņas samazinājušas augstskolu autonomiju, jo samazināta augstskolas akadēmiskā personāla pārstāvniecība tās lēmējinstitūcijās.18 Šādā veidā Itālijas nodrošinājums augstskolu administratīvajai un finanšu autonomijai varētu būt apšaubāms, jo ar šiem jautājumiem nodarbojas augstskolas valde. Droši vien visprecīzāko skaidrojumu par Itālijas Konstitūcijā nostiprinātā augstskolu autonomijas institūta ievērošanu zemāka juridiskā spēka normatīvajos tiesību aktos un to atbilstību Itālijas Konstitūcijai varam gaidīt nākotnē no Itālijas Konstitucionālās tiesas. Secināms, ka augstskolu autonomija iedalāma akadēmiskajā, administratīvajā un finanšu autonomijā, taču augstskolu autonomija pieļaujama tik tālu, kamēr valsts ārējie normatīvie akti to neierobežo.

Skatot augstskolu autonomijas jēdzienu no sistēmiskā aspekta, ir skaidrs, ka augstskolu autonomijas līmenis atspoguļo arī valsts demokrātijas attīstības līmeni, jo tās caurmērā atstāts pārvaldīt pašam augstskolas personālam, kas ir pareizi, jo tādējādi valsts uzticas inteliģencei, bet savukārt inteliģence ir neatkarīga.

Ja pašlaik augstskolu autonomija ir kļuvusi par pašsaprotamu lietu, vēsturiski tieši inteliģences pārstāvji, kuri skolojušies nedemokrātiskos apstākļos, ir bijuši tie, kuri piedalījušies gan augstskolu dibināšanā, gan ar laiku arī augstskolu neatkarības veicināšanā, rosinot augstskolu satversmju pieņemšanu, piemēram, kā to veicis Jāzeps Vītols, panākot Latvijas Konservatorijas satversmes pieņemšanu 1923. gadā.19

Vēsturiskā Latvijas Universitātes satversme, kas izsludināta 1923. gadā, tās 4. pantā noteica: "Universitāte ir autonoma iestāde, kas uz savas satversmes pamata patstāvīgi veido savu dzīvi un veic savus uzdevumus."20 Skatoties no vēsturiskā aspekta, Latvijas Universitāte bija pilnīgi neatkarīga no valsts, un tās satversme bija atsevišķs likums, taču pašlaik augstskolu satversmes nepieņem kā likumus, bet gan apstiprina ar speciālajiem likumiem, kas nedod tām likuma juridisko spēku, kā arī pašlaik valstij kā augstskolas dibinātājai ir lemšanas tiesības par augstskolām.21 Satversmes tiesa 2000. gada 10. maija spriedumā atzinusi, ka ar likumu apstiprinātās augstskolu satversmes neiegūst likuma spēku: "Augstākās padomes 1993. gada 23. februāra lēmums "Par Latvijas Medicīnas akadēmijas Satversmes apstiprināšanu" un Augstākās padomes 1992. gada 7. jūlija lēmums "Par Rīgas Aviācijas universitātes Satversmes apstiprināšanu" ir individuāla, nevis normatīva rakstura tiesību akti. Ar šiem lēmumiem attiecīgi apstiprinātās Latvijas Medicīnas akadēmijas un Rīgas Aviācijas universitātes satversmes ir iekšēji normatīvi tiesību akti."22 Latvijas Lauksaimniecības universitātes satversmes preambulā norādīts fakts, ar kuru saskārās visas augstskolas, ka pēc okupācijas universitāte zaudēja savu autonomiju un satversmi: "1940. gadā jūnijā pēc Latvijas okupācijas un iekļaušanas Padomju Sociālistisko Republiku Savienības sastāvā Jelgavas Lauksaimniecības akadēmija zaudēja savu autonomiju un tās Satversmi atcēla."23 Secināms, ka no Latvijas Republikas pirmsākumiem vēsturiskajā aspektā augstskolu autonomija ir samazināta, lai arī starpposmā bijusi pilnīga augstskolu atkarība no valsts, kas šodien ir neiedomājama situācija.

Augstskolu padomju veidošana, kuru dalībniekus ieceļ ārpus augstskolas un ne no augstskolas personāla demokrātisku vēlēšanu procesā, ir pretēja augstskolu autonomijas principam.

Augstskolu padomju ieviešanu Latvijā pamato ar valsts uzņēmumu padomēm un ostu valdēm, kuras uzrauga attiecīgās juridiskās personas saimniecību. Taču gan uzņēmumu padomēs, gan ostu valdēs darbam nereti tiek virzītas personas, vadoties pēc politiskiem nolūkiem. Augstas valsts amatpersonas ir publiski atzinušas, ka ir ļoti svarīgi izvairīties no ostu valžu politizēšanas jeb, pareizāk sakot, partejiskošanas. Partiju politikas ieviešana uzņēmumos un ostās ir galvenais, no kā būtu jāizvairās.24 Arī attiecīgie jomas eksperti norāda uz uzņēmumu padomju politizēšanas kaitīgumu, piemēram, ir aicinājumi veidot profesionālas padomes, taču vienlaikus tiek norādīts arī uz vairākām citām praksēm, piemēram, par amatpersonām ieceļot tikai parlamenta pozīcijas partiju pārstāvjus vai par amatpersonām ieceļot gan pozīcijas, gan opozīcijas pārstāvjus, vai arī amatos ieceļot tikai politiķus biznesmeņus.25 Visur šādos gadījumos nāk līdzi tomēr arī politizācijas šaubu ēna. Pagaidām augstskolu vidē, pastāvot augstskolu autonomijai, augstskolas personāls pats ievēlē augstskolas saimniecības pārvaldītājus demokrātiskā ceļā bez tiešas ārēju apstākļu ietekmes uz augstskolas pārvaldību.

Izglītības un zinātnes ministrija 2012. gada 30. oktobrī ir izstrādājusi Augstskolu likuma grozījumu projektu, kurā paredzēts grozīt būtiskus likuma pantus, kas skar augstskolas pārstāvības un vadības institūcijas un lēmējinstitūcijas, kā arī radīt jaunus pantus, ar kuriem izveidotu augstskolas padomi un noteiktu tās kompetenci.26 Toreizējais izglītības un zinātnes ministrs šādas izmaiņas jau iepriekš bija nosaucis par nozīmīgām pārmaiņām augstākās izglītības sektorā – augstskolu pārvaldībā.27 Jāpiekrīt, ka šādas pārmaiņas tiešām ir būtiskas, bet – vai tās ir nepieciešamas, lai atrisinātu tos dažus jautājumus, kuru dēļ vēlas mainīt pārvaldības modeli augstskolā? Likumprojektā ierosināts aizstāt Augstskolu likuma 12. panta piecas daļas ar vienu teikumu: "Augstskolas pārstāvības un pārvaldības institūcijas ir satversmes sapulce, augstskolas padome, senāts, rektors un akadēmiskā šķīrējtiesa."28

Ar šāda panta redakciju notiek spēcīgs uzbrukums augstskolu autonomijai, jo likumprojekta redakcija ne tikai papildina likumu ar augstskolas padomes izveidi, bet arī izslēdz augstskolas dibinātāju (valsti valsts dibinātajām augstskolām vai īpašnieku privātpersonu dibinātajām augstskolām) no augstskolas vadīšanas un lemšanas finanšu un saimnieciskajos jautājumos, kas ierobežos valsts tiesības augstskolās, bet krietni paplašinās īpašnieku tiesības privātajās augstskolās, jo tiks noņemts ierobežojums attiecībā pret Augstskolu likuma 7. panta trešo daļu, kur minēts, ka privātpersonu dibinātās augstskolas un koledžas ir komercsabiedrības vai nodibinājumi, kas darbojas saskaņā ar Komerclikumu vai Biedrību un nodibinājumu likumu, ciktāl tas nav pretrunā ar augstskolu likumu. Tas nozīmē, ka privātpersonu dibinātās augstskolas darbosies ļoti tuvu komerctiesībās esošajiem uzņēmumu pārvaldīšanas modeļiem, paplašinot īpašnieka tiesības. Šāds grozījums tikai palielinās atšķirības starp dažādu dibinātāju augstskolām. Ar grozījumiem tiktu izslēgts valsts dibinātai augstskolai kā atvasinātai publiskai personai orgāna statuss gan satversmes sapulcei, gan senātam, gan rektoram, gan akadēmiskajai šķīrējtiesai, bet koleģiālās institūcijas statuss vairāk nebūtu ne fakultātes domei, ne augstskolas zinātniskā institūta zinātniskajai padomei vai institūta domei, ne arī katedras vai nodaļas sapulcei.29 Paredzēts, ka augstskolas padomē no deviņiem locekļiem pieci būtu no ārpuses (ne no augstskolas personāla) izvirzīti pārstāvji, bet līdzšinējā studentu pārstāvniecības kvota (vismaz 20%) būtu samazināta apmēram līdz 11%, jo studentiem būtu iespēja deleģēt tikai vienu personu šajā padomē, kā arī studējošajiem augstskolas padomē nav paredzētas veto tiesības, kas ir pašreizējās augstskolas lēmējinstitūcijās. Pārstāvji no ārpuses būtu darba devēji, arodbiedrības pārstāvis un kādas valstiskas institūcijas izvirzīti pārstāvji. Akadēmiskais personāls būtu pārstāvēts tikai ar vienu pārstāvi, bet vispārējais personāls ar diviem.30 Secināms, ka studējošo pārstāvjiem tiktu atņemtas veto tiesības, bet augstskolas personāls augstskolas padomē būtu mazākumā.

Augstskolas padomei būtu noteiktas funkcijas: apstiprināt budžetu, noteikt augstskolas stratēģiju, ievēlēt rektoru, ierosināt rektora atcelšanu, lemt par augstskolas struktūrvienību (izņemot akadēmisko vai zinātnisko) izveidošanu, reorganizāciju vai likvidāciju, savukārt rektoram būtu vienpersoniskas tiesības iecelt visas augstskolas amatpersonas, kas tikai paplašinās rektoru tiesības. Lai augstskolas padomei būtu leģitimācija no augstskolas personāla, tās sastāvs tiktu apstiprināts augstskolas satversmes sapulcē.31 Šāda konstrukcija un darbības izpausme (funkcijas) ir orientēta uz augstskolas iekšējās demokrātijas mazināšanu, tādēļ būtu jānoskaidro, kādas ir minētas priekšrocības un jautājumi, kurus ir plānots atrisināt, kuru dēļ aizsāktas vēlmes mainīt pārvaldības modeli augstskolā.

Augstskolu padomju ieviešana pamatota ar akadēmisko un administratīvo kompetenču nodalīšanu. Tiek minēts: "Administratīvās un akadēmiskās kompetences pašreizējais sajūgums augstskolu pārvaldē vājina augstākās izglītības saiknes ar darba tirgu un spēju elastīgi pielāgoties valsts un tautsaimniecības vajadzībām, savukārt sekmē augstākās izglītības sektora pašpietiekamību."32 Šī ideja ir pretrunā pašpārvaldes idejai un demokrātijai, ka jebkurš augstskolas sabiedrības loceklis piedalās pārvaldē, ņemot vērā, ka personāla pašpārvaldes tiesības augstskolai nozīmē būt personālam kā lēmējam par dažādiem augstskolas administratīvajiem jautājumiem – tā ir augstskolas iekšējās demokrātijas būtība, ko valstij ir iespējas ierobežot ar tiesisko regulējumu, līdzīgi kā tas ir valstī.

Jautājumu par augstskolu padomju ieviešanu padara interesantāku pamatojums, ka šādu padomju neesamība (pareizāk sakot esošā pārvaldība) vājina izglītības sasaisti ar darba tirgu un tautsaimniecības vajadzībām. Jāatgādina, ka likuma grozījumu projekts joprojām paredz, ka studiju programmas, kurās studē studējošie, apstiprinās augstskolas senāts, nevis padome. No likumprojekta anotācijas izriet, ka augstskolas sasaiste ar darba tirgu un tautsaimniecības vajadzībām praktiski ir galvenais mērķis šādu augstskolu padomju ieviešanai, taču darba devēju iesaiste notiek visā studiju akreditācijas procesā33 un studiju programmu padomēs, kurās iesaista darba devējus pašā studiju satura veidošanā, kuru ir iespējams tuvināt gan darba tirgus, gan tautsaimniecības vajadzībām. Jāpiebilst, ka arī studiju kvalitāti visvairāk ietekmēt var tieši studiju programmu padome, nosakot saturu. Autors iesaka noteikt Augstskolu likumā studiju programmu padomes institūta ieviešanu kā obligātu, kur paredzētu darba devēju un profesionālo organizāciju pārstāvju dalību un to proporcijas lēmumu pieņemšanā attiecībā uz konkrētiem studiju virzieniem un to programmām. Vairākas augstskolas tieši vēlas panākt darba devēju iesaisti augstskolas lēmumu pieņemšanā, ne tikai studiju programmu padomēs, bet arī stiprinot augstskolu padomnieku konventu tiesības, kurās jau piedalās darba devēji, taču nepiedēvējot konventam nedz augstskolas padomes nosaukumu, nedz funkcijas, kā to vēlējušās izdarīt iepriekš politiskās amatpersonas.34

Secināms, ka piedāvāto Augstskolu likuma grozījumu mērķis netiktu sasniegts, bet gan gluži otrādi – tiktu vājināta augstskolu institucionālā autonomija, kas apdraudētu augstskolas iekšējo demokrātiju, turklāt dažus strīdīgos jautājumus iespējams atrisināt, negrozot Augstskolu likumu un neapdraudot autonomijas institūtu. Jau tagad izpildvarai ir pietiekami lielas iespējas iedarboties tieši uz augstskolu rektoru nokļūšanu amatos, jo tieši Ministru kabinets saskaņā ar Augstskolu likuma 17. panta piekto daļu apstiprina augstskolu rektorus. Saskaņā ar likuma "Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā" 4. panta otro un trešo daļu augstskolas vada valsts amatpersonas, jo visiem augstskolu rektoriem ir valsts amatpersonas statuss.35

Augstskolu autonomijas telpa – augstākās izglītības nozares autonomija

Lai nodrošinātu augstskolu autonomijas principu, arī Augstākās izglītības padomes juridiskais statuss un amatpersonu ievēlēšana notiek bez praktiskas valsts izpildvaras iejaukšanās. Augstākās izglītības padomes funkcijas ir būtiskas augstākās izglītības politikas veidošanā un lēmumu pieņemšanā, lai izglītības un zinātnes ministram nebūtu iespējas vienpersoniski vai, vadoties pēc kādiem politiskiem uzstādījumiem, neierobežoti lemt par augstskolām un augstākās izglītības politikas veidošanu. Augstākās izglītības padomei ir tādas būtiskas funkcijas kā augstākās izglītības un augstskolu nacionālās koncepcijas izstrādāšana, studiju kvalitātes celšanas priekšlikumu izstrādāšana, priekšlikumu izstrādāšana par augstskolu struktūras maiņu valstī, priekšlikumu izstrādāšana par profesoru skaitu augstskolās, atzinumu sniegšana par Izglītības un zinātnes ministrijas sagatavoto ikgadējo valsts budžeta projektu augstskolu finansēšanai, lēmumu pieņemšana par augstskolu akreditāciju u.c.

Augstskolu likuma 66. panta pirmā daļa nosaka, ka Augstākās izglītības padomes locekļu kandidātus izvirza likumā minētās augstākās izglītības nozarē iesaistītās organizācijas, bet tos amatos apstiprina Saeima pēc izglītības un zinātnes ministra priekšlikuma. No tā izriet, ka tā pēc savas juridiskās darbības un ievēlēšanas rakstura ir autonoma iestāde. Kā iepriekš atzinusi Izglītības un zinātnes ministrija, ministrs pilda tikai "pastnieka" funkcijas, apkopojot organizāciju izvirzītos kandidātus un iesniedzot Saeimai kandidatūras apstiprināšanai.36 Taču saskaņā ar Augstskolu likuma 66. panta otro daļu Augstākās izglītības padomes locekļa kandidatūru var noraidīt, tikai iesniedzot deputātu (frakciju) motivētus iebildumus. Ar šādu noteiktu regulējumu arī Saeimas deputātu balsojumam ir mēģināts noņemt jebkādas politiskas ietekmēšanas iespējas, atstājot teorētiski vien objektīvos kritērijus. Jāmin, ka valsts izpildvara ir pārstāvēta padomē, jo kā padomes locekļa izņēmums ir izglītības un zinātnes ministrs, kurš arī ir padomes sastāvā saskaņā ar Augstskolu likuma 66. panta pirmo daļu ex officio ministra amata pildīšanas laikā, lai nodrošinātu labas pārvaldības principa īstenošanu. Šāda Augstākās izglītības padomes kā neatkarīgas iestādes sastāva apstiprināšanas procedūra un darbības specifika mazina politiskās ietekmes iespējamību uz padomes lēmumiem un augstāko izglītību kopumā. Tā kā Augstskolu likuma 66. panta trešā daļa nosaka padomes locekļa atsaukšanas iespēju, proti, to var izdarīt tikai tā organizācija, kas izvirzījusi attiecīgo locekli, iesniedzot motivētu atsaukuma rakstu, tad politiķi vēlējās šo sistēmu mainīt, padarot padomes locekļus atkarīgus tieši no Saeimas. Saeimas deputāti ir izrādījuši šādu vēlmi, gan sniedzot priekšlikumu Augstskolu likuma grozījumu izdarīšanas laikā,37 gan sniedzot atsevišķu likumprojektu,38 lai Saeima varētu atsaukt atsevišķus padomes locekļus pēc izglītības un zinātnes ministra motivēta ierosinājuma, šāda iniciatīva nav guvusi likuma spēku, jo tas būtu apdraudējums augstskolu autonomijas principam.39

Kopumā, ņemot vērā politiķu centienus ierobežot augstskolu autonomiju gan Augstākās izglītības padomes locekļu atsaukšanas kārtības mainīšanā, gan augstskolu padomju ieviešanā, secināms, ka notiek augstskolu demokrātijas šķobīšanās, tādēļ Latvijai būtu jāapdomā, vai nesekot to valstu piemēram, kas nostiprinājušas savās konstitūcijās augstskolu autonomiju. Mums, iespējams, jāizdara atbilstoši grozījumi Latvijas Republikas Satversmē.

Augstskolas pēdējā laikā ir vērsušas sabiedrības uzmanību uz finanšu autonomijas palielināšanu, piemēram, nosakot valsts budžeta vietu sadali nevis konkrētām studiju programmām, bet gan studiju virzieniem, kur ietilpst vairākas programmas attiecīgajās augstskolās. Šādi tiktu ierobežota Izglītības un zinātnes ministrijas ietekme, nosakot konkrētas atbalstāmās studiju programmas.40 "Arī "vecajā" Eiropā arvien vairāk dominē tendence nostiprināt augstskolu autonomiju, vienlaikus dodot jaunus uzdevumus, palielinot atbildību un vairojot uzticību sabiedrībā."41

Jebkuras pārmaiņas ir iespējamas, ja tās ir loģiskas un pamatotas, taču jāatgādina, ka valsts arī augstskolu autonomijas apstākļos joprojām ar likumdevēja palīdzību var noteikt tiesiskā regulējuma ietvaru, kurā tiktu noregulēti jautājumi, kas ir izraisījuši plašu sabiedriskās domas rezonansi, taču nevis šo sabiedriskās domas viļņošanos, izmantojot par ieganstu ierobežot augstskolu autonomijas pamatus.

Kopsavilkums

1. Augstskolu autonomijas mērķis visās tās iespējamajās izpausmēs galvenokārt nozīmē augstākās izglītības iegūšanu bez politiskās ietekmes, nodrošinot objektīvu un kvalitatīvu studiju procesu.

2. Augstskolu autonomija rada pašpārvaldes tiesības augstskolu personālam.

3. Analizējot augstskolu autonomijas jēdzienu gramatiski, secināms, ka augstskolu autonomija iedalāma akadēmiskajā, administratīvajā, finanšu autonomijā, taču augstskolu autonomija pieļaujama tik tālu, kamēr valsts ārējie normatīvie tiesību akti to neierobežo.

4. No Latvijas Republikas pirmsākumiem vēsturiskajā aspektā augstskolu autonomija ir samazināta.

5. Raugoties no sistēmiskā aspekta, ir skaidrs, ka augstskolu autonomijas līmenis atspoguļo arī valsts demokrātijas attīstības līmeni. Demokrātisku valstu augstskolas veicina demokrātiskas valsts izpratni un gatavo pilsoņus demokrātiskai pilsoniski aktīvai sabiedrībai, attīstot inteliģenci, veidojot diskusiju kultūru, iesaistot arī augstskolas pārvaldē. Šādi valsts uzticas inteliģencei, bet savukārt inteliģence ir neatkarīga.

6. Augstskolu padomju veidošana, kuru dalībniekus ieceļ ārpus augstskolas un ne no augstskolas personāla demokrātisku vēlēšanu procesā, ir pretēja augstskolu autonomijas principam.

7. Izglītības un zinātnes ministrijas piedāvātie Augstskolu likuma grozījumi paplašinātu privāto augstskolu īpašnieka tiesības, samazinātu valsts lomu valsts augstskolās, studējošo pārstāvjiem tiktu atņemtas veto tiesības, bet augstskolas personāls augstskolas padomē būtu mazākumā, kas ir pretrunā pašpārvaldes idejai un demokrātijai, ka jebkurš augstskolas sabiedrības loceklis piedalās pārvaldē, ņemot vērā, ka personāla pašpārvaldes tiesības augstskolai nozīmē būt personālam kā lēmējam par dažādiem augstskolas administratīvajiem jautājumiem. Piedāvāto Augstskolu likuma grozījumu mērķis netiktu sasniegts, bet gan gluži otrādi – tiktu vājināta augstskolu institucionālā autonomija.

8. Augstskolu likumā jānosaka studiju programmu padomes institūta ieviešana kā obligāta, kur paredzētu darba devēju un profesionālo organizāciju pārstāvju dalību un to proporcijas lēmumu pieņemšanā attiecībā pret konkrētiem studiju virzieniem un to programmām.

9. Tā kā ir vērojami centieni ierobežot augstskolu autonomiju gan Augstākās izglītības padomes locekļu atsaukšanas kārtības mainīšanā, gan augstskolu padomju ieviešanā un notiek augstskolu demokrātijas šķobīšanās, mums jāapdomā, vai būtu jāizdara atbilstoši grozījumi Latvijas Republikas Satversmē, kas stiprinātu augstskolu autonomijas institūtu.

RAKSTA ATSAUCES / 41

1. Latvijas enciklopēdiskā vārdnīca. Letonika.lv. Pieejama: http://www.letonika.lv/groups/default.aspx?cid=2543&r=1&lid=2543&q=&h=6167 [skatīta 6.12.2012.].

2. Atbalsts RTU doktora studiju īstenošanai. Pieejams Rīgas Tehniskās universitātes mājaslapā: www.rtu.lv/content/view/2827/1392/ [skatīts 6.12.2012.].

3. Estermann T., Nokkala T., Steinel M. University Autonomy in Europe II (The Scorecard). Brussels: European University Association asbl, 2011, p. 2.

4. Constitution of the Republic of Lithuania. Constitutional court of the Republic of Lithuania. Pieejams: www.lrkt.lt/Documents2_e.html [skatīts 6.12.2012.].

5. Eiropas Studentu apvienības Studentu tiesību harta. Pieejama Latvijas Universitātes Studentu padomes mājaslapā: http://www.lusp.lv/studenta-tiesibas/ [skatīta 7.01.2013.].

6. Ratnieks E. Personālintervija ar Rēvaldi G. 6.12.2012.

7. Rauhvargers A. Latvija Boloņas procesā. Rīga: Latvijas Rektoru padome, Akadēmiskās informācijas centrs, 2003, 17. lpp.

8. Augstskolu likums. Latvijas Vēstnesis, 17.11.1995., Nr. 179.

9. Estermann T., Nokkala T., Steinel M. University Autonomy in Europe II (The Scorecard). Brussels: European University Association asbl, 2011, p. 26.

10. Pārresoru koordinācijas centrs. Latvijas Nacionālais attīstības plāns 2014.–2020. gadam. Rīga: Pārresoru koordinācijas centrs, 2012, 30. lpp.

11. Latvijas Republikas Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas sagatavotā priekšlikumu tabula (Nr. 64/Lp10) likumprojektam "Grozījumi Augstskolu likumā" trešajam lasījumam. Pieejama: http://titania.saeima.lv/LIVS10/SaeimaLIVS10.nsf/0/995D87630BD5C590C22578C6001F8FCB?OpenDocument [skatīta 6.12.2012.].

12. Estermann T., Nokkala T., Steinel M. University Autonomy in Europe II (The Scorecard). Brussels: European University Association asbl, 2011, p. 29.

13. Ruling on the compliance of the provisions of the Republic of Lithuania Law on Science and studies (wording of 30 april 2009) with the Constitution of the Republic of Lithuania in 22 December 2011. Constitutional court of the Republic of Lithuania. Pieejams: www.lrkt.lt/dokumentai/2011/r111222.htm [skatīts 6.12.2012.].

14. Republic of Lithuania Law on Science and studies. Pieejams: www.litlex.lt/litlex/Eng/Frames/Laws/Documents/95.HTM [skatīts 6.12.2012.].

15. Constitution of the Italian Republic. Pieejams: http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf [skatīts 7.12.2012.].

16. Donina D., Meoli M., Paleari S. The New Institutional Governance of Italian State University: Organisational Isomorphism. Bergamo: University of Bergamo, 2013, p. 6.

17. Turpat, 3. lpp.

18. Turpat, 8. lpp.

19. Par Jāzepa Vītola Latvijas Mūzikas akadēmiju. Īss ieskats vēsturē. Pieejams: http://www.jvlma.lv/latvian/page/948.html [skatīts 7.12.2012.].

20. Latvijas Universitātes satversme: LR likums. Valdības Vēstnesis, 28.03.1923., Nr. 66.

21. Satversmes tiesas spriedums lietā "Par Ministru kabineta 1999. gada 12. augusta rīkojuma Nr. 384 "Par Latvijas Universitātes un Latvijas Medicīnas akadēmijas reorganizāciju" un Ministru kabineta 1999. gada 12. augusta rīkojuma Nr. 383 "Par Rīgas Aviācijas universitātes kā valsts dibinātas augstskolas likvidāciju" atbilstību Augstskolu likumam un Ministru kabineta iekārtas likuma 15.1 pantam". Latvijas Vēstnesis. 11.05.2000., Nr. 169/170.

22. Turpat.

23. Latvijas Lauksaimniecības universitātes Satversme, apstiprināta ar likumu "Par Latvijas Lauksaimniecības universitātes Satversmi". Latvijas Vēstnesis, 18.02.1998., Nr. 42/43.

24. Ronis: Centralizēti pārvaldīt ostas valsts līmenī nav vajadzīgs. Autonomija valsts interesēs. LETA. Pieejams: http://financenet.tvnet.lv/zinas/407280-ronis_centralizeti_parvaldit_ostas_valsts_limeni_nav_vajadzigs [skatīts 8.05.2013.].

25. Muciņš L. Nevajag slimīgi uztvert padomes, bet tām jābūt profesionālām. Pieejams: http://www.db.lv/laikraksta-arhivs/viedokli/nevajag-slimigi-uztvert-padomes-bet-tam-jabut-profesionalam-373752 [skatīts 8.05.2013.].

26. Grozījumi Augstskolu likumā: LR Izglītības un zinātnes ministrijas sagatavots likumprojekts. 30.10.2012., nepublicēts.

27. Ķīlis: mums nav neviena, kas spētu novērtēt Latvijas augstskolas. Pieejams: http://www.tvnet.lv/zinas/viedokli/434619-kilis_mums_nav_neviena_kas_spetu_novertet_latvijas_augstskolas [skatīts 13.05.2013.].

28. Grozījumi Augstskolu likumā. Izglītības un zinātnes ministrijas sagatavots likumprojekts. 30.10.2012., nepublicēts.

29. Turpat.

30. Turpat.

31. Grozījumi Augstskolu likumā. Izglītības un zinātnes ministrijas sagatavots likumprojekts. 30.10.2012., nepublicēts.

32. Likumprojekta "Grozījumi Augstskolu likumā" sākotnējās ietekmes novērtējuma ziņojums (anotācija): LR Izglītības un zinātnes ministrijas sagatavota likumprojekta anotācija. 30.10.2012., nepublicēts.

33. Augstskolu, koledžu un studiju virzienu akreditācijas noteikumi. Latvijas Vēstnesis, 18.10.2012., Nr. 65 (4768).

34. Ministru kabineta rīkojuma projekts Latvijas augstākās izglītības un augstskolu attīstības nacionālā koncepcija 2013.–2020. gadam. Augstākās izglītības padome: 2013. Pieejams Augstākās izglītības padomes mājaslapā: https://docs.google.com/viewer?url=http://www.aip.lv/files/AIP_vestules_nr11231_pielik_LAIAANK_Koncepcija.doc&embedded=true&chrome=true [skatīts 17.06.2013.].

35. Par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu darbībā. Latvijas Vēstnesis, 9.05.2002., Nr. 69 (2644).

36. Vētra neredz iemeslus, lai netiktu apstiprināts darbam AIP arī turpmāk. Pieejams Latvijas Avīzes mājaslapā: http://la.lv/index.php?option=com_content&view=article&id=367131:vtra-neredz-iemeslus-lai-netiktu-apstiprints-darbam-aip-ar-turpmk&Itemid=145 [skatīts 12.06.2013.].

37. Latvijas Republikas Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisijas sagatavotā priekšlikumu tabula (Nr. 556/Lp11) likumprojektam "Grozījumi Augstskolu likumā" otrajam lasījumam. Pieejama: http://titania.saeima.lv/LIVS11/saeimalivs11.nsf/0/CFBC3BC9C6E8F4D2C2257B19003EE1C1?OpenDocument [skatīta 13.06.2013.].

38. Latvijas Republikas 11. Saeimas deputātu sagatavotais likumprojekts (Nr. 585/Lp11). Pieejams: http://titania.saeima.lv/LIVS11/saeimalivs11.nsf/0/8D6D37B11F3D93EAC2257B1900273242?OpenDocument [skatīts 13.06.2013.].

39. Latvijas Republikas Saeimas 21.02.2013. sēdes stenogramma, izskatot likumprojektu (Nr. 556/Lp11) "Grozījumi Augstskolu likumā" 2. galīgajā lasījumā. Pieejama: http://titania.saeima.lv/LIVS11/saeimalivs11.nsf/0/704A8CEC4F09CC5FC2257B1F0036251F?OpenDocument [skatīta 13.06.2013.].

40. Orupe A. Augstskolas vēlas lielāku autonomiju. Neatkarīgā Rīta Avīze. 6.12.2012., Nr. 239 (6382).

41. Volkova T. Autonomija valsts interesēs. Pieejams: http://www.diena.lv/sabiedriba/politika/autonomija-valsts-intereses-663032 [skatīts 7.12.2012.].

ATSAUCE UZ ŽURNĀLU
Ratnieks E. Vai Satversmei jāsargā augstskolu autonomija. Jurista Vārds, 14.01.2014., Nr. 2 (804), 22.-27.lpp.
Autors: Mag. iur. Edvards Ratnieks, LU Juridiskās fakultātes doktorants, Rīgas Tehniskās universitātes pētnieks
Foto: Boriss Koļesņikovs